【作者简介】孔繁斌，南京大学政府管理学院院长、南京大学华智全球治理研究院学术委员
【文章来源】《探索与争鸣》
从理论回顾和认知演进视角看，一定意义上，我国民主政治大致存在“制度话语”和“治理话语”这两种侧重不同但又相互衔接的理论话语。例如，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求”，就是我国民主政治的“制度话语”的根本表达。作为并行存在的“治理话语”，更是在党的十八大以来的治国理政思想与实践中有着丰富的阐述，社会主义协商民主就是一个典型例子。正如习近平总书记所说：“有事好商量，众人的事由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势……加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。” 相比较而言，按照“内核－保护带”的理论构成认知逻辑，可以认为中国民主政治的“制度话语”是理论话语的内核，而“治理话语”则是其保护带。在今天，伴随我国民主治理形式的发展和丰富，中国民主政治的特色和优势不断得到呈现，对其揭示和解释的理论话语也日渐丰富，“全过程民主”就是一个十分典型的中国民主治理的理论话语构建。
习近平总书记首次提出的全过程民主的重要理论命题，是对中国特色社会主义民主的新概括，亦是对以人民为中心的民主治理的新阐释。这里，我们可以从当代中国民主政治发展的理论话语或重要知识性议题角度，对全过程民主做出这样的理解：
第一，实质与形式的辩证。中国特色社会主义民主政治生活的实质，是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这一实质需要通过相应的形式才能获得实现。长期以来，民主的实现被缩小化为选举这一种形式，这一认知及其设计的民主政治实践方案，实际上带来了消解民主实质的后果。我国民主政治的发展道路从来没有局限和停留在选举这一种形式上，而是不断深化对民主的实质和形式的探索。在党的领导下，“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中” 。这体现了中国特色社会主义民主政治有全面、丰富和发展着的形式。
第二，抽象与具体的统一。民主政治发展道路的设计，不只是对人民民主在理念和制度上进行抽象的肯定，还要在民主治理的过程中予以具体的肯定。例如，在民主治理中，“想问题、作决策、办事情”这些具体的环节，“都要站在群众的立场上，通过各种途径了解群众的意见和要求、批评和建议，真抓实干解民忧、纾民怨、暖民心，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续” 。对民主的实质不仅要在抽象上还要在具体过程中加以充分肯定，这无疑是全过程民主的一个重要维度——如果说以人民为中心是对人民民主的抽象价值肯定和表达，那么全过程民主则更多指向具体实现方式的规范性阐释。
第三，实践与观念的一致。理论和文化的自信来自道路的自信和制度的自信，如果道路和制度表现为实践的形态，而理论则是一种观念的形态，那么如何摆脱西方民主政体的理论概念而形成与中国民主政治实践相一致的话语，一直是困惑中国政治理论研究的难题，例如“精英民主”“多元民主”等理论概念无法描述、解释中国民主政治的实践。“全过程民主”的提出，不单单是强调了中国特色社会主义民主政治的本质特色，也创造性地为中国民主政治、民主治理提供了一种观念表达，成为政治理论知识本土化构建的一个样板。从实践和观念的辩证统一性来看，全过程民主作为一种观念形态，它又对实践产生了理论赋能的作用。
当然，全过程民主作为揭示和解释中国民主政治的一种本土原创性理论话语，对其内涵和指向尚须逐步领悟并有效地转变为政治理论的知识议题，但正因为是本土政治理论话语，全过程民主的精神和实践的样态，反而能让我们比较容易体会和认同。一定意义上，全过程民主和以人民为中心的辩证统一性，为我们诠释中国之治的实践，提供了理论话语和学术话语，为构建中国的公共治理学科话语奠定了基础。
理解政策参与过程的理论创新
从习近平总书记关于“人民民主是一种全过程的民主”的表述中，我们不难看出全过程民主的要旨首先体现在政策过程的人民性上，即“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。在中国特色社会主义民主政治的发展中，政策过程的民主化一直是党中央在治国理政中高度重视和坚定推行的，全过程民主是政治参与的创新性理论，它超越了以选举活动为主的政治参与认知，一方面它将政策参与提升到民主的重要位置，另一方面它将对政策参与的零散认知上升为一个整体化的理论。
随着人类治理文明的进一步发展，民主政治对于“全过程性”的要求也越来越高。全过程民主突破了传统民主理论收缩于“选举周期”的认知框架，面向以人民为中心的治理这个枢纽，提升了基于公共政策过程的人民性在民主理论中的站位，带动了政策参与理论的创新。为此，我们尝试从民主实现途径的角度将民主政治过程分为“民主制度”和“公共政策”两条不同的解释路径（如下图）。
全过程民主理论话语的应用场景指向畅通参与政策制定的渠道，不仅是对中国协商民主经验的提炼，也是对民主集中制优势的创新性解释，是新时代发展中国特色社会主义民主政治的目标和任务，体现了我国民主政治的时代品格。党的十九大报告指出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。” 同时，“十四五”期间的高质量发展离不开高质量公共政策的制定，其中确保公共政策质量的有效方式，恰恰是进一步构造面向全过程民主的政策过程。在“十四五”政府改革创新问题上，“保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，是转变政府职能的内在要求，有利于政策制定及时准确反映经济社会发展需要和人民意愿。制定事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大政策，要采取座谈会、听证会、公开征求社会意见、民意调查等多种方式广泛听取意见建议，涉及特定群体利益的政策，还要与相关人民团体、社会组织以及群众代表沟通协商” 。从这些党的治国理政的理论和运用来看，全过程民主为人民群众参与政策和治理提供了创新性的理论表达。
将全过程民主理解为政策参与的创新理论，是中国政策过程民主化的理论话语和学术话语。因为，作为民主政治理论研究主流框架的“民主制度”的解释路径，侧重从权力的委托－代理逻辑出发，设计不同的民主制度和程序，以期实现民主的目标，由此形成了权力导向的民主知识体系。但是，实践证明，这条路径越来越表现出对不断展开的民主治理解释的乏力。从发展的观点看，在民主治理实践中，所有政治过程的核心都是围绕公共政策制定展开的，公共政策过程的人民性的实现，完全可在全过程民主这一理论创新引导下取得新的空间。公共政策过程包括政策问题建构、政策议程设置、政策方案设计、合法化、政策执行、政策评估、政策终结等基本环节，将全过程民主嵌入公共政策过程，实现民主政治发展与公共政策过程优化的有机统一，是实现全过程民主的另一条有效途径，由此形成的政策导向的民主知识体系，无疑是中国政策过程研究的重要学术话语。
政府治理能力现代化的理论赋能
全过程民主与公共政策过程具有天然的相融性，以全过程民主优化公共政策过程，对推进政府治理现代化来说，无疑是一个十分重要的理论赋能行动。为此，我们还需要以全过程民主为理论指导，思考优化政策过程的行动方案。在当前的氛围下，谈到政府治理能力提升，往往考虑比较多的是技术赋能，这多少带有工具理性的色彩。但实际上要做到以人民为中心的治理，优化公共政策过程还需要来自价值理性的理论赋能，全过程民主就发挥了理论赋能的作用。
第一，提升了认识和运用制度优势的能力。在政府治理能力现代化情景下，制度是以全过程民主优化公共政策过程的根本。制度有好坏之分，也有有效与无效之别。制度是否有效，制度优势能否转化为治理效能，存在一个如何认识制度优势和如何运用制度优势的问题。习近平总书记指出：“发展社会主义协商民主，要把民主集中制的优势运用好，发扬‘团结—批评—团结’的优良传统，广开言路，集思广益，促进不同思想观点的充分表达和深入交流，做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。” 在这段话中，我们可以认识到全过程民主是民主集中制优势的实际运用，是以社会主义协商民主为纽带而得以实践的有效治理模式。因此，全过程民主带给中国特色社会主义民主实践的，实际上是新的理论认识和通过这一认识获得的赋能。
第二，提升了政策参与制度的设计能力。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的历史阶段，也是中国进入全新的综合公共政策理性的时代，这一方面需要建立多样性的理性以防止决策片面，另一方面要改变决策过程以确保信息的完备。现在的智库、高研院大量出现，都是回应综合公共政策理性需求的表现。应该说，综合公共政策理性的时代也是一个亟待构建全过程民主的时代，其中一个方面就是如何实现更完备的政策参与。党的十九大报告明确提出：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。以全过程民主进行理论赋能，政策参与的制度设计将变得更加科学和清晰，如下图所示 ：
这幅图展示了从政策问题建构、政策议程设置到政策制定和实施，再到政策评估的所有环节，都需回应公众完整的参与权，这是提高政策质量的全景考虑，这样才能使全过程民主真正嵌入到公共政策过程中，达到二者的有机统一和共同推进。政策参与的这一制度设计，也是面向治理能力现代化的政府改革的追求，“以畅通的政策制定参与渠道，切实保障市场主体和群众在政策制定中的知情权、参与权、表达权和监督权，提升政策的针对性和有效性，提高政府的执行力和公信力” 。
第三，提升了公共管理者公众接触的能力。全过程民主不仅拓展了民主的程度和范围，还延展了民主的深度和广度，但这也对全过程民主的运行提出了更高的效率要求。针对公共事务的决策过程是一个极其复杂的信息交互过程，只有通过高效的公众接触，才能收集与处理不同群体的意见，才能更有效地产生更加民主的公共政策。这里我们仅从公众接触角度，分析全过程民主对公共管理者能力提出的新要求。
公众接触（public encounters，或者公众交流），是公共管理研究中一个专门的知识议题，这种知识是改进和提高政府治理界面不可缺少的能力。凭借协商民主的议事程序和规则完善落实全过程民主，为优化公共政策过程提供实践载体，但是，全过程民主在公共政策过程中的运行需要规范化的程序性机制，通过调查研究、座谈会、征询会、听证会、恳谈会等形式多样的程序机制，征求社会问题、吸取人民意见。如何使得这些载体有效，其中一个关键的能力就是公众接触。全过程民主对公共管理者的公众接触能力提出了更高的要求，也为公众接触能力的提升和强化提供了机遇。
在全过程民主范式下，公共管理者的公众接触能力构建的主要指向有：
（1）扮演好“公共咨询”（public consultation）角色的能力。公众的政策参与的有效性，取决于公众的政策知能（民众对公共政策要有一定的认识，这是公民能力问题）、政策信息（民众拥有公开获取充分资讯的渠道，这是信息不对称问题）、政策共识（民众必须要有达成妥协共识的机制，这是共识形成的问题）。解决公众政策知能、政策信息、政策共识难题的途径，在于构建公共咨询机制，公共管理者要学会放弃“专业独断”（professional）的理念，转换能力结构，强化提供公共咨询的能力，使自己能够成为“参与式的知识管理者”的角色。
（2）在协商民主有效运用中培养“3C知能”。“ 3C知能”指的是协调（coordination）、冲突管理 (conflict management)、沟通 (communication) 的能力，需要克服政府部门过去突出强调的以“管理”与“控制”为核心的种种能力，提升重视理解、倾听、说理、谈判、协调等“协商管理”的能力。例如，在我国部分城乡基层治理中，基层干部运用“自治、法治、德治”的能力结构就显得十分关键和重要。
（3）自觉增强“逆向公众参与”的能力。“逆向公众参与”指的是中国之治场景中执政党的群众路线，它不是坐等群众参与国家管理事务，而是主动去接触群众，并做好、做通群众思想工作。然而，“逆向公众参与”的能力是不容易获得的，它要求公共管理者在利益上和人民群众想在一起、在行动上和人民群众干在一起。只有增强这一能力，才能“抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，扭住突出民生难题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，争取早见成效，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感” 。在全过程民主建设中，大力提高“逆向公众参与”能力，应该是实现中国特色民主政治生活的重要议题。
