南京大学政府管理学院教授、华智全球治理研究院院长孔繁斌接受《南大区域国别研究前沿》编辑李途博士的专访，从公共管理学的角度分析了对区域国别学学科建设的思考，并围绕社会科学重构、自主知识体系建构、地方治理特色等问题分享了自己的看法。

一、学科借鉴：公共管理学与区域国别学的交叉融合

李途助理教授（以下简称“李”）：作为一门新兴交叉学科，区域国别学吸引了越来越多学科的参与。从公共管理学的角度来看，您如何理解两者之间的关系？公共管理学如何看待区域国别学的兴起？

孔繁斌教授（以下简称“孔”）：公共管理学最初并不叫“公共管理学”，而是公共行政学，其中的一个重要分支就是比较公共行政。过去我们做比较公共行政研究，一般以官僚制为分析框架来比较各国行政体系的异同，研究对象也主要集中在欧美等发达国家。但是，随着公共管理研究领域的不断拓展，我们越来越意识到，仅靠传统比较公共行政的知识框架已经难以满足当前研究的需要。要开展全球范围的比较研究，除了需要了解各国的行政制度外，更需要掌握其政治、历史、社会等背景知识。特别是对“一带一路”沿线的广大发展中国家，我们虽然能够说出它们的一些基本情况，但真正深入研究时便会发现，对这些国家的知识积累仍然十分贫乏，而这恰恰是区域国别学的重要优势。

（1985年由夏书章先生主编的《行政管理学》是改革开放后最早的公共行政学教科书）

从公共管理学的角度来看，我们特别希望深入了解不同国家的政策制定体系、政策文化及其长期形成的政策倾向。与此同时，我们也特别关注国际社会的区域协调政策是如何形成的、受哪些因素的影响，等等。之所以强调这一点，是因为面对日益突出的全球性公共议题，全球治理越来越依赖不同国家和区域之间的协调与合作。而要理解全球合作何以形成，就必须系统掌握不同国家和行为体的行为动机、决策偏好及其制度背景，不能仅仅依靠媒体的零星报道形成零散认识。正是在这一意义上，区域国别学的发展为公共管理学带来了新的知识增长点。

李：您提到区域国别学的发展为公共管理学带来了新的机遇，那么公共管理学如何参与区域国别学学科建设呢？

孔：在区域国别学学科建设过程中，公共管理学的重要贡献之一，是推动了全球治理这一二级学科方向的形成。全球治理以全球为分析单位，重点关注全球共同面临的风险与公共问题，并运用公共管理学的理论和方法开展研究。过去，公共行政学主要围绕官僚科层制展开，重点分析和比较不同国家官僚组织的运行逻辑；但今天，仅关注这一问题已经远远不够，更值得关注的是不同国家和地区如何提供全球公共产品和公共服务，以及如何回应共同面临的治理挑战。

之所以出现这样的转向，是因为全球性风险和全球公共问题已经超越了主权国家的边界，需要以全球为单位共同思考和解决。这既是人类发展的新阶段，也对传统以国家为中心的治理模式提出新挑战。其中，最大的挑战在于全球治理面临的“治理悖论”：一方面，全球公共问题的解决必须依赖主权国家之间的协调与合作；另一方面，许多全球公共问题的根源，又恰恰来自以主权国家为基础的制度安排。也就是说，我们既需要依赖主权国家开展合作，又必须突破主权国家制度本身带来的局限。

（全球治理委员会于1995年发布报告《天涯成比邻》，阐明全球治理的概念和价值（图源：豆瓣））

正因如此，我认为公共管理学需要在全球尺度重新思考“公共性”这一基础性问题。过去，我们更多是在一国范围内讨论公共性；今天，更重要的是探索全球层面的公共性，思考如何在全球治理中超越传统主权国家的局限，推动人类共同体意义上的治理。这既是公共管理学需要回答的理论问题，也是全球治理面临的现实挑战。特别是随着气候变化等全球性议题不断涌现，全球公共产品和公共服务日益成为国际社会关注的重要议题。如何更有效地提供全球公共产品和公共服务，已经成为全球治理的重要内容，也为公共管理学与区域国别学的交叉研究提供了新的空间。

人类正经历着从地方性社会走向全球共同体的历史进程，这一过程不可能一蹴而就，而是一个不断学习、不断积累的过程。只有持续推动知识创新和治理理念更新，才能更有效地回应全球公共问题，推动人类共同发展。因此，我也特别期待公共管理学与区域国别学能够实现进一步的交叉融合，把全球性和区域性公共产品、公共服务的供给，以及全球公共问题的治理，作为未来共同的研究方向。

二、知识重构：区域国别学的方法论转向

李：公共管理学在20世纪90年代进入中国时，也面临着学科定位、知识体系构建等问题。近年来，区域国别学成为一级学科，同样处于学科探索与建设的新阶段。您如何看待这两个学科的发展历程？公共管理学的发展经验能为区域国别学建设提供哪些启示？

孔：我认为，区域国别学有其独特的学术价值，这一学科的建设最重要的是把握好两个层次。第一个是在经验层面，要对不同国家和区域形成充分的了解和认识；第二个是在知识层面，要把对客观世界的认识进一步提炼为具有普遍解释力的知识，这是区域国别学最重要的学科使命，更是其推动社会科学发展的价值所在。

当然，对于区域国别学这样的新兴学科，很多人会觉得它的学科边界还不够清晰。在我看来，这并不是区域国别学独有的问题。今天几乎所有社会科学都面临着学科身份危机，因为我们研究的问题已经发生了深刻变化，传统学科都在转型，通过不断借鉴其他学科的理论和方法实现自身的创新。这恰恰说明，整个社会科学都处于知识重构的过程之中。

这种重构至少可以从两个方面来理解。第一，早在20世纪80、90年代，以沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）为代表的一批学者就提出，建立在近代自然法基础上的社会科学知识体系正面临巨大挑战，需要对社会科学进行重构。这一判断至今仍具有现实启发意义。第二，社会科学研究的哲学基础正在发生转变。过去的研究更多关注本体论和认识论问题，也即回答“是什么”和“我们如何认识”的问题；而今天的研究则越来越强调方法论问题。这里所说的方法论，并不是指调查问卷、案例分析等具体研究方法，而是研究思维的转变。仅仅搞清楚事物的本质，并不意味着研究已经完成，更重要的是进一步揭示事物如何运行，以及不同要素之间如何相互作用。

（美国社会学家沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein，（1930-2019）（图源：国际社会学协会档案馆））

我认为，这两点观察有助于理解今天许多学科面临的学科危机或身份危机问题。这些危机背后所反映的，实际上是整个社会科学知识体系正在经历重构。可以说，当下几乎所有社会科学学科都处于这样一个重新探索自身知识体系和研究范式的过程中。究其根源，主要是当代生产方式和生活方式发生了深刻的历史性变革，一个过去为我们所熟知的世界悄然隐退，而另一个未知的世界正在推动人类文明的嬗变。在时代之问和历史之问面前，只有对外部结构和我们自身的认知予以自反性重塑，才能深刻探究文明嬗变的逻辑。正如米尔斯（C.Wright Mills）在《社会学的想象力》这本书中提出的，近代社会科学告别古典的人文学而成为独立的知识体系，其根本的功能在于对未知世界的预测和控制。在一定意义上，全球化和人工智能社会对人类生产和生活方式的影响，只有通过重塑社会科学的知识体系，才能对这一尚未系统把握的变革做出科学的预测，进而治理变革带来的风险，推动人类文明向更高层次发展。在这样的背景下，区域国别学也应当放在社会科学重构的大背景下来理解，而不能简单沿用传统的研究方式。

（米尔斯（C.Wright Mills）《社会学的想象力》（图源：北京师范大学出版社））

今天的区域国别学，已经不同于早期人类学等学科主要以认识和描述事实为目的的研究。它不仅要回答“是什么”，更重要的是回答“为什么”，比如关注不同国家和地区公共事务是如何组织、如何运行的，特别是在风险社会背景下，不同国家和地区如何应对风险，并如何形成相应的治理机制。我认为，这正是区域国别学未来需要进一步推进的方向，也是其推动社会科学知识创新的重要意义。

三、立足自身：中国自主知识体系建构的逻辑

李：谈到知识创新，中国当代的公共治理实践为全球公共管理学提供了哪些独特的经验？基于中国经验的知识体系是否具备普遍性，或者说是否致力于实现普适性？

孔：今天之所以强调自主知识体系建设，首先是希望这些知识能够更好地服务中国的治理实践，为解决中国面临的现实问题提供更加有效的理论支撑。事实上，自近代以来，中国对自主知识体系的探索从来没有停止过。今天更加强调这一问题，是因为需要回应新时代的发展要求，使知识体系更好地回应现实问题。

在我看来，无论是中国自主知识体系，还是其他国家的自主知识体系，都是人类哲学社会科学知识体系的重要组成部分，是一般知识体系中的特殊存在形态。中国自主知识体系的形成，并不是刻意建构一套不同于其他国家的知识体系，而是立足中国实践，不断提炼形成具有中国特色的知识体系，进而丰富整个人类的知识宝库。

因此我觉得，我们没有必要在知识的自主性与普遍性之间形成一种焦虑。自主性和普遍性本身就不是同一个逻辑层次的概念，不能简单放在一起比较。自主知识体系建设的根本目的，是立足本国实践和人类发展，形成能够回应本国和人类现实问题的知识体系，而不是首先证明它是否具有普遍意义、能否推广到其他国家。一个国家的经验最终是否具有普遍价值，应当由实践去检验，而不应该成为自主知识体系建构的前提。没有必要为了追求所谓的普遍性，而背上不必要的思想包袱。

其实，近代以来西方形成的哲学社会科学知识体系，也是为了回应自身的发展需要，而不是一开始就致力于解决所有国家的问题。所以，我一直强调，要区分一般、特殊和个别这三个不同层次。我们真正需要比较的，是不同国家自主知识体系之间的差异，而不是简单比较它们是否具有普遍性。公共管理学的发展就是一个很好的例子。美国公共行政学形成之初，并不是为了建立一套普遍适用于全世界的理论，而是为了探索适合美国自身发展的行政体系，与欧洲大陆特别是普鲁士传统行政体系就有所不同。它后来之所以产生更广泛的影响，也是经过长期实践检验之后逐步形成的，而不是预先设定的目标。

所以，一个国家能够立足自身情境，形成解决本国现实问题的知识体系，这本身就是自主知识体系建设的意义。至于这些知识未来能否进一步一般化，或者具有更广泛的应用价值，则应交由实践去检验，而不应成为自主知识体系建构本身预设的目标，保持这样一种学术上的自我克制，对于今天推进自主知识体系建设是十分必要的。真正具有普遍意义的知识体系，需要整个人类共同探索和共同建构，而不是某一个国家首先要完成的任务。最典型的例子是中国的科举制，它的创制是为了解决古代中国治理问题，但后来被西方国家移植，成为现代文官制度的基础。

以公共管理学为例，任何公共问题都是情境性的，解决问题的方式不可能完全相同。当然，在人类文明发展的过程中，也形成了一些具有共识性的知识。比如，只要谈公共管理，就必须追求效率；但如何识别效率、提升效率，则需要立足不同国家、不同制度和不同治理情境去探索，这本身就是自主知识体系的价值所在。所以，我们要正确理解知识的普遍性，不要给自己背上过重的思想包袱，更没有必要把提供一种普遍适用的解决方案作为自主知识体系建设的前提。

李：谈到自主知识体系，您曾在《中国自主的政治学知识体系的时代性与逻辑起点》一文中提出，“《中华人民共和国宪法》是中国政治学自主知识体系的逻辑起点”，能否请您展开谈谈？

孔：我那篇文章主要是讨论政治学和行政学的，这些学科自主知识体系的构建，不能脱离我国的根本政治制度和宪法。《中华人民共和国宪法》可以说是这些学科自主知识体系构建的“语法”，而不同学科的知识体系是在这一“语法”基础上的具体表达和运用。以美国政治学和公共行政学的发展为例，19世纪末、20世纪初期，在梅里亚姆（Charles E.Merriam）等一代学者的推动下，美国宪法被不断转化为美国政治学和公共行政学的知识体系。这实际上也是美国在构建自主知识体系的过程。某种意义上，我们今天要做的，也是类似的工作。

（美国政治学家梅里亚姆（Charles E.Merriam，1874-1953）（图源：芝加哥大学图书馆））

宪法并不是制定出来就完成使命了，它的生命力恰恰来自持续不断的阐释。今天公共管理中的许多改革议题，都可以在宪法中找到制度源头。比如，党的二十大以来开展的党和国家机构改革，显露出的问题是怎样处理党的领导权和治理权的关系，这都是宪法中的应有之义。但围绕于此，我们现在缺乏具体的知识准备；多年来，政治学的研究群体很少去研究党和国家机构改革以及职能转变，包括持续近十年的“放管服”改革。不在阐释这些重大制度问题和改革问题中“练兵”，不在宪法的种种实践中训练辨识、阐释和辩护的能力，激活构建政治学自主知识体系的敏锐力，就谈不上构建政治学自主知识体系。

从这个意义上讲，公共管理学的重要任务，就是围绕宪法和国家治理实践，不断进行理论阐释和知识建构，为国家治理现代化提供学理支撑。也正因为如此，我们应当把宪法不仅视为国家治理的根本依据，更视为推动公共管理学知识创新的重要资源。我认为，这也代表着未来中国社会科学发展的一个重要方向。

四、地方经验：地方治理中的区域特色与治理创新

李：区域分为内区域和外区域。什么是公共管理学中的区域？您会如何总结地方治理、区域发展中的“江苏特色”甚至“中国特色”？

孔：公共管理本身就有很强的区域特点。不同地区的发展条件、制度环境和治理任务各不相同，公共管理不能沿用同一套研究框架，而应立足区域实际，研究和解决不同地区面临的具体问题。比如，围绕长三角一体化，我们长期举办长三角公共管理论坛，就是希望共同研究区域一体化中的协同治理问题。同时，我们也在推进边疆公共管理研究，关注边疆地区的特殊治理问题。

（南京大学举办长三角安全发展与应急管理研究联盟成立仪式暨首届论坛（图源：南京大学政府管理学院官网））

谈及地方治理中的江苏特色，我认为，文化因素是理解地方治理和区域发展的重要视角。过去解释地方治理创新，更多强调官员竞争、区域竞争等制度性因素，这些因素当然发挥了一定作用，但我认为，更深层的动力来自一种主动解决问题、持续推动变革的文化。这一点我在调研中感受特别深刻。在苏州调研时，我曾请教过当地一位领导干部：“推动改革创新既有压力，也有风险，不做似乎也无可厚非，为什么还要坚持去做？”他思考了一会儿后回答：“看到问题，总要去解决，这可能就是一种文化。”我觉得，这句话很好地揭示了地方治理创新背后的文化逻辑。不同地区的发展差异，在很大程度上体现为解决问题意愿的差异。这种浸透在原始动机中的强烈的解决问题的意愿，就是一种极为珍贵的公共管理资源，值得我们从学术层面展开进一步研究。

进一步讲，中国的传统文化并不是保守、僵化的，而是始终强调变革与创新。“苟日新，日日新，又日新”“穷则变，变则通，通则久”，体现的正是一种不断求新求变、主动应对问题的精神。江苏的发展就是一个典型例子。它既继承了中华传统文化中重整体、重合作的价值理念，又形成了自主探索、自主创新的地方文化。“昆山之路”所体现的“不等、不靠、不要”精神，本质上正是这种文化的集中体现。只要中央政策没有禁止，就主动探索、大胆实践。我认为，这种时刻涌动着的探索解决问题之道的能力，持续推动改革的文化，也是江苏能够长期保持经济发展活力的重要原因。

（《新华日报》两会特刊：新时代“昆山之路”越走越宽广（图源：新华日报））

当然，系统地阐述江苏发展的特色，还需要构建一个在理论上真正具有解释力的框架，才能对江苏这一区域的发展予以有力的阐释。反过来，通过对江苏这一区域发展独特逻辑的“扎根式”阐释，也会为理论框架的构建提供机会。最近几年，“苏超”足球赛的出圈，“散装江苏”“十三太保”等网络梗的流行，已经激发起大家从理论角度阐释江苏发展的兴趣。例如，我们可以认为，江苏从不缺乏时代性启蒙的思想文化基础，容易在解放思想、实事求是上取得一致意见。与此同时，江苏的科教氛围极为浓厚，不仅历史上科举中榜规模首屈一指，当今两院院士中出生和成长于江苏的大有人在。正是这种思想文化传统和深厚的科教底蕴，共同塑造了江苏的发展优势。今天，江苏不仅经济实力雄厚，不负“苏大强”的美誉，同时江苏的社会治理、均衡发展也做得十分扎实。大家是否注意到，2023年3月5日，习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时，首次明确提出“人文经济学”的重要命题。我想，“人文经济学”可能是对江苏特色发展的一种很重要的理论解释。它能够把江苏的文化传统、科教精神、改革精神与经济发展联系起来，从而为理解江苏何以长期保持发展活力提供一个整体性的解释框架。总之，这个问题非常有价值，希望学界能以这个问题为出发点，进一步推进公共管理学和区域国别学的融合研究，在扎根江苏发展实践的基础上，取得有代表性的理论成果。

（2023年3月5日习近平总书记参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议（图源：新华网））

五、学科建设：区域国别学的发展方向

李：最后能不能请您结合自身的研究，谈谈对区域国别学学科建设的建议？

孔：我觉得，第一，区域国别学既要重视应用研究，也要重视学科建设，这两个方面不能偏废。应用研究能够帮助我们解决现实问题，弥补我们对不同国家和地区认识上的不足；而学科建设则能够提供更加成熟的理论框架和分析方法，引导区域国别研究逐步走向系统化、规范化。应用研究和学科建设应该同步推进，相互促进。

第二，无论是区域国别学建设，还是自主知识体系建构，我们整个社会科学都急需补上一门课——知识学。长期以来，我们对哲学中的本体论、逻辑学、伦理学关注较多，但对知识学的关注相对不足。知识学更多关注知识是如何形成、如何发展以及如何不断丰富和完善的。从知识学立场来看，一个标识性概念应当告诉人们一种信念、告诉人们所知是什么和告诉人们所知之事的价值。这些问题对于学科建设和自主知识体系建构都具有基础性意义。如果区域国别学能够更多地吸收知识学的研究成果，加强与知识学的对话，对学科建设一定会有所帮助。

第三，学科建设还是要坚持长期主义，最终要靠成果说话。现在大家都在讨论学科建设、标志性概念和自主知识体系，但真正重要的，还是能不能拿出有分量、有原创性的研究成果。区域国别学应该沉下心来，长期深入研究不同国家和地区，真正形成对其政治、经济、社会和文化的系统性认识，不断提升分析和预测能力。只有积累了一批扎实的研究成果，我们再来讨论学科建设，才会更有底气，也才能真正为国家提供有价值的、前瞻性的政策建议。

李：谢谢孔老师！

来源：南京大学区域国别研究院

第17期《南大区域国别研究前沿》特刊